“La migración no es la crisis. La crisis es el fracaso colectivo del mundo a la hora de gestionarla juntos”, afirmó el secretario general de la Organización de Naciones Unidas (ONU), António Guterres, durante su intervención en el segundo Foro de Examen de la Migración Internacional (FEMI) celebrado del 5 al 8 de mayo en Nueva York. Este Foro es una plataforma intergubernamental que cada cuatro años reúne a los Estados miembros de las Naciones Unidas en su sede central para evaluar los avances en la implementación del Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular, un acuerdo intergubernamental para mejorar la cooperación sobre la gobernanza migratoria.
El Pacto Mundial, elaborado en 2018 bajo los auspicios de la ONU, se basa en la legislación internacional sobre derechos humanos, y junto a sus principios rectores presenta 23 objetivos generales “para lograr la migración segura, ordenada y regular a lo largo de todo el ciclo migratorio”. Desde las Naciones Unidas se comprende la migración como un fenómeno global que debe abordarse mediante responsabilidades y esfuerzos conjuntos, por lo que no es de extrañar que el Pacto Mundial incluya este enfoque integral y haga un llamamiento para que actores estatales y no estatales de las distintas geografías (locales, nacionales, regionales e internacionales) del mapa migratorio participen activamente en alcanzar dicho propósito:
Reconocemos que sigue siendo necesario hacer esfuerzos internacionales (…), ya que, si compartimos una misma concepción, podremos mejorar las políticas que descubren el potencial del desarrollo sostenible para todos (…). Debemos garantizar que los migrantes y quienes puedan serlo estén plenamente informados de sus derechos, obligaciones y opciones de migración segura, ordenada y regular, y sean conscientes de los riesgos que entraña la migración irregular (ONU, 2018, párr. 10).
Este discurso asocia la migración con la falta de desarrollo y de seguridad en los países de origen y tránsito. Entiende el desarrollo como un proceso de evolución que culmina cuando nos “convertirnos en quien debiéramos ser”[1]. Según esta interpretación, los “países en desarrollo” son aquellos a los “les falta algo” y que son incapaces de proveer condiciones de vida óptimas a sus sociedades, obligándolas a desplazarse en búsqueda de recursos. Se mantiene el argumento de que una buena gestión de las dinámicas migratorias tendrá impactos positivos para el desarrollo los países de origen, tránsito y destino. El producto interior bruto (PIB) de los países ha sido tradicionalmente la herramienta estándar para medir el desarrollo económico de estos. Intentando superar esta aproximación reduccionista, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo utiliza indicadores relacionados con la salud, la educación y la economía para medir el “desarrollo humano”. Sin embargo, cabe destacar que tanto en los rankings realizados con el índice de la ONU como en los que se concentran en el PIB, los países africanos ocupan los puestos más bajos.
Llama la atención que la movilidad humana de estos países hacia Europa se obstaculice sistemáticamente: no solo requieren un visado Schengen para entrar, sino que además enfrentan la mayor tasa de denegaciones de este tipo de visado. Los bajos niveles de desarrollo que tienen los países africanos de acuerdo con los instrumentos de medición del PIB y de la ONU dan lugar a que sean percibidos como inseguros y como una fuente de amenazas para los Estados europeos. Ya lo dijo en su informe del 2005 el antiguo secretario general de la ONU Kofi Annan:
El desarrollo, la seguridad y los derechos humanos no solo son indispensables, sino que también se fortalecen recíprocamente (…). Así pues, no tendremos desarrollo sin seguridad, no tendremos seguridad sin desarrollo y no tendremos ni seguridad ni desarrollo si no se respetan los derechos humanos (ONU, 2005, párrs.16 y 17).
En el FEMI, el actual secretario general ha seguido esta línea e hizo reconocimiento de los avances de algunos Estados en la concreción de medidas que garantizan la movilidad regular, tales como “ampliar las vías regulares, reforzar las iniciativas de movilidad laboral, mejorar las operaciones de búsqueda y rescate, optimizar los sistemas de datos y facilitar un retorno y una reintegración más seguros”[2]. Destaca el perfil bajo con el que se ha llevado a cabo este segundo Foro, siendo fundamental destacar que ha tenido lugar apenas un mes antes de que en la Unión Europea (UE) se aplique el Pacto Sobre Migración y Asilo (PEMA), el primer sistema de gestión de migración común de la UE[3].
El Pacto europeo también sostiene el vínculo entre migración, seguridad y desarrollo, pero se aleja del Pacto Mundial de la ONU en que lo hace desde un enfoque que antepone la seguridad de los Estados al de las personas migrantes, priorizando la protección de las fronteras exteriores europeas. Actores no estatales han alertado de que la aplicación del PEMA a partir del 12 de junio de este año supone un menoscabo de los derechos de las personas migrantes y una contradicción con el enfoque de derechos humanos que patrocina el Pacto Mundial de la ONU y del que forma parte la mayoría de los países miembros de la UE[4].
A pesar de esta incongruencia, ambos Pactos son compatibles entre sí, ya que, a diferencia del Pacto europeo, el Pacto Mundial de la ONU no es vinculante jurídicamente, sino que se trata más bien de “una guía para que los Estados cumplan con sus obligaciones en materia de derechos humanos”, por lo que cada país tiene la última palabra sobre el modelo de gobernanza migratoria que emplea. Además, tanto la organización multilateral como la UE elaboran sus Pactos partiendo de la distinción entre personas migrantes y solicitantes de asilo. Esta diferenciación legitima la movilidad humana únicamente por cuestiones de asilo. El problema es que a simple vista no podemos diferenciar quién necesita acogerse al derecho internacional humanitario y quién no[5]. Se da por sentado que una persona que llega de Siria necesita protección, no siendo el caso de una persona que provenga de Senegal y que pudiera estar sufriendo persecución por razones de orientación sexual, por ejemplo. El reconocimiento a la protección internacional es una cuestión intrínsecamente política y que conlleva una valoración técnica pormenorizada de cada caso.
Es por ello que para garantizar una migración segura cabe, por una parte, reformular el modelo de cooperación que deriva de narrativas de desarrollo simplistas y discrimina a los países que no cumplen con los objetivos de progreso fijados hegemónicamente. Y, por otra parte, adoptar el término de “personas migrantes” como una categoría global que comprenda toda la movilidad humana sin etiquetas prematuras[6]. De lo contrario, cualquier Pacto que se proponga en materia de gobernanza migratoria presentará importantes brechas con el cumplimiento de los derechos humanos.
[1] Stern, M., & Ojendal, J. (2012). Exploring the security-development nexus. In The Security-Development Nexus: Peace, Conflict and Development (pp. 13–40). Anthem Press. https://doi.org/10.7135/upo9781843313984.002.
[2] Traducción propia.
[3] El PEMA estuvo en negociaciones durante cuatro años debido a desacuerdos entre los Estados miembros. Finalmente se aprobó en mayo de 2024, estableciendo por primera vez un sistema uniforme y vinculante que define las responsabilidades y deberes de los Estados.
[4] Véanse los informes y propuestas publicadas tanto por entidades del tercer sector como de la propia sociedad civil.
[5] Carling, J. (2023). The phrase ‘refugees and migrants’ undermines analysis, policy and protection. International Migration, 61(3), 399–403. https://doi.org/10.1111/imig.13147.
[6] Ibid.
Imagen de portada: © xinping zhang from Pixabay